FUNDACIÓN JUBILEO
La caída de la renta por hidrocarburos, como efecto de la baja de precios internacionales, y una disminución de las recaudaciones de impuestos tendrían este año una consecuencia directa en la disminución del presupuesto de gobernaciones y municipios, con una reducción de más de 20% de ingresos por transferencias.
Esta situación obliga al Estado a encarar medidas urgentes, en el marco del Pacto Fiscal, para generar mayores ingresos internos para el Sector Público o al menos contener en parte los efectos de la caída.
En el caso específico de los gobiernos subnacionales (gobernaciones y municipios), se tienen dos vías de solución, por un lado estaría la opción de asignar mayores recursos hacia los gobiernos departamentales y municipales reformulando los porcentajes de distribución de recursos y, por otro lado, estaría la posibilidad de desconcentrar o permitir a los gobiernos subnacionales la efectiva creación de impuestos en el marco de las autonomías.
Situación nacional
Los principales ingresos que tiene el Estado provienen de la recaudación de impuestos nacionales y la renta de recursos naturales, principalmente hidrocarburos. Para el 2016, se tiene una disminución de los ingresos por ambos conceptos.
- a) Ingresos por hidrocarburos
El segundo semestre de 2014, después de cuatro años en que el precio del barril de petróleo estuvo, en promedio, alrededor de 90 dólares, comenzó a disminuir drásticamente. Este nuevo escenario afectó los ingresos del Estado (gráfico 1).
En el gráfico se advierte claramente la caída de los ingresos en las gestiones 2015 y 2016, y siendo que para estos años se han utilizado datos presupuestados, en realidad, la reducción sería aún más abrupta, puesto que el presupuesto implica una proyección anticipada que en su momento fue elaborada con precios referenciales y, por tanto, ingresos sobreestimados.
Para la gestión 2016, si bien se ha considerado un precio referencial del barril de petróleo de 45,16 dólares, el actualmente observado está nuevamente por debajo de lo previsto. Entre la recaudación efectiva del año 2014 y el presupuesto 2016 se registra una disminución de 53%, es decir que, en dos años, la renta se reduce a menos de la mitad.
Si los precios se mantienen en los niveles observados entre diciembre de 2015 y abril de 2016 (36 dólares en promedio), los ingresos por hidrocarburos serian incluso inferiores a los previstos en el presupuesto, con lo que la caída de ingresos de los diferentes beneficiarios de estas rentas, como gobernaciones y municipios, entre otros, será más drástica.
- b) Ingresos por impuestos
Los ingresos tributarios (recaudados por el Nivel Central) presentarían una disminución para la gestión 2016, como se muestra en el gráfico 2.
La disminución de los ingresos tributarios (sin IDH) previstos en el Presupuesto 2016 sería de aproximadamente 3% en relación al dato preliminar de ejecución 2015. Si bien los últimos años los montos recaudados han sido superiores a las proyecciones inicialmente presupuestadas, en las gestiones con reducción de ingresos por hidrocarburos –como el año 2009– la ejecución estuvo por debajo del presupuesto.
Esta situación es bastante preocupante, puesto que los ingresos por impuestos son una variable que tiende a subir constantemente con el crecimiento de una economía y de la población (que por tanto demanda mayores bienes y servicios públicos). Por otro lado, estos ingresos financian principalmente gastos corrientes del sector público, como ser sueldos de educación, salud, policía, administración pública, etc., obligaciones que son inflexibles a la baja.
En síntesis, estarían disminuyendo las dos principales fuentes de financiamiento del Estado, que son los impuestos y la renta extractiva, de manera que las finanzas públicas se encuentran en una situación mucho menos favorable que en el pasado, lo que no solamente se registra en los ingresos nacionales, sino como consecuencia directa, también en gobiernos subnacionales.
Gobernaciones y municipios
Los recursos que los gobiernos subnacionales reciben por transferencias de impuestos y regalías son porcentajes de las recaudaciones nacionales, por tanto, si los ingresos nacionales disminuyen, también lo harán los ingresos de gobernaciones y municipios (gráfico 3).
Las transferencias a gobernaciones, municipios y universidades por participación de impuestos y regalías registran, en conjunto, una disminución en promedio de 20% en 2016, en relación a la ejecución de 2015. El año pasado, gobernaciones y municipios ya sufrieron una disminución de aproximadamente 15%; por tanto, en dos años, la disminución sería de más de 35%.
En gobernaciones, la disminución es de 26%, y en gobiernos municipales es de 17%, siendo las instancias más afectadas las que dependen en mayor grado de los recursos provenientes de hidrocarburos, como regalías e IDH. Esta disminución incluso podría ser mayor considerando la caída de precios del petróleo 1 por debajo de 45 dólares, como se ha registrado al inicio de esta gestión.
A pesar de la autonomía reconocida por la Constitución y la Ley Marco de Autonomías, la actual normativa no permite a los gobiernos subnacionales la generación de mayores ingresos propios, como ser vía impuestos, por lo que las transferencias recibidas por coparticipación de impuestos y renta extractiva son el principal ingreso de gobernaciones y municipios, con una alta dependencia.
Si bien algunas gobernaciones y municipios aún tienen algunos saldos acumulados en cuentas, éstos están disminuyendo, principalmente desde finales de 2014, por lo que en el corto plazo la caída de las transferencias afectará de manera significativa su disponibilidad de recursos. El efecto casi inmediato será la reducción de sus gastos e inversiones, con lo que surge la necesidad de promover reformas para que puedan generar mayores ingresos propios.
Alternativas y Perspectivas
Ante esta situación, cuales son las perspectivas u opciones que tendrían los gobiernos subnacionales para contener esta caída?.
Existen dos principales alternativas:
- Una revisión de la distribución de los recursos: Que el Gobierno Central asigne mayores porcentajes de distribución hacia los niveles subnacionales, en especial gobernaciones, que son las instancias más afectadas y que en general cuentan con menor financiamiento. Al respecto hay que considerar que el nivel central también está registrando una disminución de sus recursos;
- Y/o una revisión del sistema tributario y de la Ley de Clasificación de Impuestos, desconcentrando la recaudación de algunos impuestos a favor de gobiernos subnacionales o permitiendo que realmente puedan crear nuevos impuestos regionales o locales. Es decir una transferencia, no de recursos, sino de atribuciones recaudatorias.
De lo contrario, a los gobiernos subnacionales solo les queda, en adelante, recortar sus gastos e inversiones; sin embargo, se debe considerar la relevancia que los gobiernos departamentales y municipales han tomado en las economías regionales y locales, por lo que los efectos no solo serían en las finanzas subnacionales sino también en la situación de las economías locales y de la población.
Por supuesto que será fundamental contener el crecimiento de los gastos corrientes, y priorizar y optimizar los recursos públicos hacia inversiones con impacto; pero el momento actual exige, además, políticas y reformas estructurales.
El Pacto Fiscal, como espacio de concertación, ha sido postergado por varios años, en las condiciones actuales, existe la urgencia de generar mayores ingresos, darle sostenibilidad a las finanzas públicas y concertar el uso de los recursos limitados hacia un proyecto de desarrollo diversificado.